זו, הוועד המקומי אינו מוסמך להטיל ארנונה שהמועצה האזורית לא הייתה מוסמכת להטיל. משתקנה 7 לתקנות ההסדרים אוסרת על המועצה האזורית להעלות את סכום הארנונה בשיעור העולה על 2.5%, הרי שמגבלה זו חלה, מכוחו של סעיף 133 הנ"ל, גם על הוועד המקומי.   גם אם החוקיות של העלאת הארנונה תיבחן לגבי הוועד המקומי בנפרד, טוענים המערערים, שיעור העלאת הארנונה על-ידי הוועד המקומי בשנת 2002 לעומת הארנונה שנקבעה בשנה הקודמת (2001), חרג מהשיעור המרבי המותר של 2.5%. לעניין זה, הם טוענים, טעה בית המשפט לעניינים מינהליים משקבע כי מדובר בהטלה ראשונה של ארנונה על-ידי הוועד המקומי. זאת, משום שכבר בצו הארנונה של המועצה האזורית לשנה הקודמת (2001) הותר לוועד המקומי לגבות ארנונה בשיעור של 6 ש"ח למ"ר. על כן, סכום הארנונה של 10 ש"ח למ"ר אשר הוטל בשנת 2002 עלה על סכום הארנונה שהוטל בשנת 2001 בשיעור אשר חרג משיעור ההעלאה המרבי שהותר (ללא אישור השרים) בתקנות ההסדרים.  לבסוף טוענים המערערים, כי בית המשפט קמא טעה כאשר חייב אותם בהוצאות בסכום של 59,000 ש"ח, ואף חרג מסמכותו כאשר הטיל עליהם, בהחלטה נוספת שניתנה לאחר מתן פסק הדין, חיובים נוספים על אלו שהוטלו בפסק הדין.    הוועד המקומי מאמץ בסיכומיו את פסק דינו של בית המשפט לעניינים מינהליים. הוא מוסיף, שעל בית המשפט קמא היה לדחות את העתירה גם מחמת שיהוי שנפל בהגשתה.      גם המועצה האזורית תומכת בפסק הדין. לטענתה, היה על בית המשפט קמא לדחות את העתירה מטעם נוסף, והוא שוועדים מקומיים כלל לא הוגבלו בהטלת ארנונות על-פי חוקי ההקפאה. לגישתה, ההגבלות שהוטלו בתקנות ההסדרים בנושא הארנונה חלות, על פי סעיף 7 לחוק ההסדרים, רק על "מועצה" כמשמעה בסעיף 1 לפקודת העיריות [נוסח חדש] ולמועצה שהתכוננה לפי פקודת המועצות המקומיות. אף אחת מבין אותן פקודות אינה כוללת בהגדרת "מועצה" ועד מקומי. הרציונאל שביסוד גישה זו, סבורה המועצה האזורית, נעוץ באופיו של ועד מקומי, שהנו במהותו גוף אישי - אינטימי יותר מאשר עירייה או מועצה. מספר התושבים ברוב היישובים בהם קיים ועד מקומי אינו עולה על מספר הדיירים בבניין רב קומות בעיר, ובמהותם דומים הוועדים המקומיים לוועדי בתים יותר מאשר לרשויות מקומיות. על רקע זה ביקש מחוקק המשנה להותיר את שיקול הדעת בהטלת ארנונות בידי הוועדים המקומיים (כפוף לביקורת של המועצה האזורית), בהניחו שאלו מכירים היטב את צורכי היישובים ואת יכולתם של התושבים לשאת בתשלומי הארנונה. הגבלת הוועדים המקומיים בהטלת ארנונות אינה עולה בקנה אחד עם מגמה זו, בהיותה פוגעת באוטונומיה של הוועדים ומונעת מהם לספק את השירותים להם זקוקים תושביהם. דיון סמכות הוועד המקומי להטיל ארנונה המבנה השלטוני במועצות האזוריות מוסדר בפקודת המועצות המקומית ובצו המועצות המקומיות שהוצא מכוחה. חיקוקים אלו "מעצבים מבנה משפטי דו-ריבדי של המועצה האזורית, על דרך חלוקת הממשל בין סמכויות המועצה האזורית כגוף-על המופקד על ניהולם של הישובים שבמסגרתה, לבין הוועדים המקומיים שבתחומה, אשר נבחרו על-ידי הישובים השונים לנהל את ענייניהם. המועצה האזורית היא הדרג השלטוני העליון של האזור, והיא מייצגת בתורת ישות משפטית נפרדת, את האזור כולו, ובסמכותה לטפל ולפעול בכל ענין הנוגע לציבור בתחום המועצה (סעיף 63 לצו המועצות האזוריות). ... ברובד הבסיסי של השלטון המקומי נמצא הוועד המקומי, המופקד על ניהול ענייני הישוב בתחום המועצה האזורית" (רע"פ 1782/03 הוועדה המקומית לתכנון ולבניה, משגב נ' סועאד, (טרם פורסם) סעיף 9 לפסק הדין; וראה גם: בג"ץ 753/87 בורשטיין נ' שר הפנים, פ"ד מב(4) 462, 466; בג"ץ 258/85 עמר נ' פרץ ואח', פ"ד מב(3) 485; בג"ץ  1/89 מנחם נ' רשם האגודות השיתופיות, פ"ד מד(1) 516; י' בלנק "משפט השלטון המקומי, ביזור ואי-שוויון מרחבי בישראל" משפטים לד(2) (תשס"ד) 1 , 222-223). ועד מקומי קם מכוח צו המכונן את המועצה האזורית (סעיף 3 לפקודת המועצות המקומיות). "על פי סעיף 132 לצו, לועד מקומי יהיו בתחום הנהלתו אותן סמכויות שיש למועצה בתחומה על פי סעיף 63 לצו, 'אולם הוא לא יהיה רשאי להשתמש בסמכויות אלה אלא במידה שהמועצה אינה משתמשת בהן, וכל עוד אין בכך משום סתירה להחלטות המועצה שהודיעו עליהן לועד, ולחוקי העזר שלה'. ... סמכותו של הוועד המקומי היא סמכות כפופה לסמכויות המועצה. הוא פועל בתחום שהותירה לו המועצה, וזו יכולה בכל עת ליתן או ליקח ממנו סמכויות" (רע"פ 1782/03 הנ"ל, שם).   סמכותו של ועד מקומי להטיל ארנונה כללית קבועה בסעיף 133(א) לצו המועצות המקומיות לפיו:

"ועד מקומי רשאי להטיל בתחום הנהלתו כל מס או ארנונה כללית שהמועצה רשאית להטילם לפי סעיף 68(א), ולפי חוק ההסדרים במשק המדינה ... והתקנות שהותקנו לפיו ..., ובכפוף למגבלות לועד שנקבעו בהם, ובלבד שהוועד יקבל לכל פעולה כזו את אישור המועצה".   (סעיף זה תוקן ביולי 2004 בצו המועצות המקומיות (מועצות אזוריות) (תיקון) תשס"ד-2004, (ק"ת 6329, תשס"ד, עמ' 805) (להלן - תיקון תשס"ד)).

 

           סמכות זו מעוגנת גם בסעיף 3(1) לפקודת המועצות המקומיות, הקובע כי צו כינון של מועצה מקומית יכול להורות על: 0;: 0;:

 

"הקמת ועדים מקומיים בכפרים או בחלקים מהם ... סמכויותיהם וחובותיהם, לרבות הסמכות להטיל על נכסים או אנשים שבאזור-שיפוטם ארנונות, היטלים, אגרות ודמי השתתפות".

 

           סמכותו של ועד מקומי להטיל ארנונה בנוסף לארנונה המוטלת על-ידי מועצה אזורית שבתחומה הוא פועל הוכרה בפסיקה (רע"פ 1782/03 הנ"ל; בש"א (י-ם) 8524/01 ורטהיימר נ' מועצה אזורית מטה יהודה (לא פורסם)), ובספרות המקצועית (א' וינוגרד דיני רשויות מקומיות (מהדורה חמישית, 1998, כרך ב) 613), והיא איננה נתונה במחלוקת לפנינו. אולם, גם בהפעלת סמכות זו כפוף הוועד המקומי לאישור המועצה האזורית.   הנה-כי-כן, סמכותו של ועד מקומי להטיל ארנונה כללית כפופה לאישור המועצה האזורית ולחוק ההסדרים. במקרה שלפנינו, אישרה המועצה האזורית את הטלת מיסי הוועד המקומי. השאלה שנותרה, לפיכך, היא האם הטלת הארנונה על-ידי הוועד המקומי נעשתה בהתאם לחוק ההסדרים והתקנות שהותקנו מכוחו חקיקת ההקפאה  "עם כניסתו לתוקף של חוק ההסדרים ... חל מפנה בהגדרת הסמכויות של הרשויות המקומיות. ... חוק זה המשיך מגמה, שהתחילה כבר במחצית השנייה של שנות ה-80', ואשר שאפה להגביל את שיעורי העלאת תעריפי הארנונה. מגמה זו באה לידי ביטוי במה שכונה 'חוקי ההקפאה'" (ע"א 2765/98 איגוד ערים אילון נ' מועצה אזורית חבל מודיעין, פ"ד נג(4) 78, 82; חוק ההסדרים והתקנות שהותקנו מכוחו יכונו בהמשך גם חקיקת ההקפאה או דיני ההקפאה; על ההיסטוריה החקיקתית של דיני ההקפאה ראה: רע"א 3784/00 שקם בע"מ נ' מועצת עיריית חיפה, פ"ד נז(2) 481, 488-490; ע"א 8588/00 עיריית עפולה נ' בזק חברה ישראלית לתקשורת בע"מ, פ"ד נז(3) 337, 342-346).    חוק ההסדרים קובע את סמכותה של מועצה אזורית להטיל ארנונה כללית על נכסים שבתחומה. לפי סעיף 8(א) לחוק, "מועצה תטיל בכל שנת כספים ארנונה כללית, על הנכסים שבתחומה שאינם אדמת בנין ...". סעיף 9 לחוק ההסדרים קובע כי סכומים מזעריים וסכומים מרביים לארנונה הכללית וכללים בדבר עדכון סכומי הארנונה הכללית ייקבעו בתקנות, כאשר הטלת ארנונה שלא בהתאם לכללים, חייבת באישור השרים.  מכוח סעיפים אלו מותקנות כמעט מדי שנה תקנות לעניין קביעת ארנונה על-ידי רשויות מקומיות. התקנות החלות בענייננו הן תקנות ההסדרים כמשמעותן לעיל (תקנות ההסדרים במשק המדינה (ארנונה כללית ברשויות המקומיות בשנת 2000), תש"ס-2000), אשר תוקפן הוארך לשנת 2002 על-פי חוק הארנונה הכללית לשנת 2002 (הוראת שעה), תשס"ב-2002. תקנה 7(א)(1) לתקנות ההסדרים קובעת כי הארנונה הכללית שתטיל רשות מקומית על מבנה מגורים, שאיננו בית אבות "תהיה בסכום החדש או בסכום המזערי, לפי הגבוה, ובלבד שלא תעלה על הסכום המרבי". הסכום המזערי והסכום המרבי נקבעו בתקנות 5 ו-6 לתקנות ההסדרים, ואילו הסכום החדש, על-פי תקנה 1, הוא הסכום שהגיע כדין, במקרה שלפנינו סכום הארנונה שהגיע בשנת 2001, בתוספת 2.5 אחוזים. הוראה נוספת הצריכה לענייננו מצויה בתקנה 10 לתקנות ההסדרים, לפיה "לעניין השיעור המזערי והמרבי שרשאית רשות מקומית להטיל ... יראו את הארנונה המוטלת על נכס הנמצא בתחום ועד מקומי כסכום המצטבר של הארנונה המוטלת בשלו הן על-ידי הוועד המקומי והן על-ידי המועצה האזורית" תקנה 11 לתקנות ההסדרים קובעת כי אם לא הוטלה בשנת הכספים הקודמת ארנונה כללית על סוג נכס, תהיה הארנונה הכללית שתטיל עליו הרשות המקומית לראשונה בסכום שלא יפחת מהסכום המזערי ולא יעלה על הסכום המרבי. על רקע הוראות אלו, חלוקים הצדדים במספר שאלות: השאלה האחת היא האם חקיקת ההקפאה, היינו חוק ההסדרים והתקנות שהותקנו מכוחו, חלים, בעקרון, על ועדים מקומיים; השנייה - האם יש להתייחס לארנונה שהוטלה על-ידי הוועד המקומי בשנת 2002 כאל ארנונה שהוטלה לראשונה או כאל עדכון ארנונה שהוטלה על-ידי הוועד עוד בשנת 2001. השאלה העיקרית בה חלוקים הצדדים היא, האם יש לפרש את תקנה 7 לתקנות ההסדרים, בהתייחס לארנונה כללית המוטלת על-ידי וועד מקומי ועל-ידי מועצה אזורית שבתחומה הוועד המקומי פועל, כמגבילה את שיעור העלאת הארנונה על-ידי כל אחת מרשות מקומיות אלו בנפרד, או שיש לפרשה כמגבילה גם את השיעור המצרפי של העלאת הארנונה על-ידי שתי הרשויות גם יחד. תחולת דיני ההקפאה על ועד מקומי   השאלה הראשונה, שאותה מעלה בסיכומיה המועצה האזורית, היא האם חוק ההסדרים ותקנות ההסדרים חלים על ועד מקומי. לגישתה, חיקוקים אלו אינם חלים על ועדים מקומיים. זאת, הן משום שחקיקה זו מתייחסת ל"מועצה" כהגדרתה בפקודת העיריות ופקודת המועצות המקומיות, וזו אינה כוללת ועד מקומי, והן לאור תכליתם של דינים אלו, שלא נועדו לחול על ועד מקומי.   אין לקבל טענה זו. כפי שטוענת המועצה האזורית, סעיף 7 לחוק ההסדרים (וכמוהו תקנות ההסדרים) מגדיר "מועצה" "כהגדרתה בסעיף 1 לפקודת העיריות וכן מועצה שנתכוננה לפי פקודת המועצות המקומיות". מועצה כמשמעה בחיקוקים אלו אכן אינה כוללת ועד מקומי. עם זאת, חוק ההסדרים אינו מתייחס אך למועצה. כך, סעיף 9 לחוק, שהוא הסעיף הרלבנטי לענייננו, מתייחס ל"רשות מקומית". הוא הדין בתקנה 7 לתקנות ההסדרים, הצריכה לענייננו, שבה הגביל מחוקק המשנה "רשות מקומית" בהעלאת שיעורי הארנונה משנה לשנה (וראה תקנות 5, 6, 10 ו-11 שגם הן מתייחסות ל"רשות מקומית").  חוק ההסדרים ותקנות ההסדרים אינם מגדירים רשות מקומית. על-כן, חל הכלל, לפיו "תחולת ההגדרה הכללית של מושגים על פי חוק הפרשנות הכללי יפה למקרים בהם אין הוראה אחרת לעניין הנדון בחוק המיוחד החל על הענין" (רע"פ 1782/03 לעיל, סעיף 10 לפסק הדין). בחוק הפרשנות, תשמ"א-1981 מוגדרת רשות מקומית כ-"עיריה, מועצה מקומית, ועד מקומי או איגוד ערים" (סעיף 3 לחוק), והיא כוללת, על-כן, גם ועד מקומי. מכאן, שההוראות הרלבנטיות של חוק ההסדרים ותקנות ההסדרים שעניינן רשות מקומית חלות גם על ועד מקומי.  חיזוק לפרשנות זו ניתן למצוא בהוראת סעיף 133(ה) לצו המועצות המקומיות, העוסק בגביית ארנונה כללית על-ידי ועד מקומי. על-פי סעיף זה, על ועד מקומי שהוסמך לגבות ארנונה כללית יחולו הוראות תקנות ההסדרים במשק המדינה (הנחה מארנונה), תשנ"ג-19 "בשינויים המחויבים לפי העניין, כאילו במקום 'המועצה' כתוב בהן 'הוועד המקומי'". הוראה זו אינה עולה בקנה אחד עם הטענה, לפיה חקיקת ההקפאה לא נועדה לחול על ועדים מקומיים. שהרי אילו זו הייתה תכלית החקיקה, הדעת הייתה נותנת שהמחוקק לא היה מחיל על ועדים מקומיים גם את ההגבלות המוטלות על-פי חקיקת ההקפאה במתן הנחות מארנונה.  בהקשר זה יכול שתעלה השאלה, מדוע מצא מחוקק המשנה בסעיף 133(ה) לצו המועצות המקומיות, לקבוע במפורש את תחולתן של תקנות ההסדרים על ועדים מקומיים, ולא עשה כן באופן מפורש בהוראות אחרות שבחקיקה זו (פרט להוראה הכללית שבסעיף 133(א) לצו). נראה שהתשובה לשאלה זו תימצא בתקנות ההסדרים במשק המדינה (הנחה מארנונה), תשנ"ג-19. בחינתן של תקנות אלו מעלה, כי הן נועדו להגביל "מועצה" במתן הנחות בגביית ארנונה, כאשר בסעיף ההגדרות מוגדרת מועצה כ-"מועצת רשות מקומית" ואילו רשות מקומית מוגדרת כ-"עירייה או מועצה מקומית". הגדרות אלו אינן כוללות ועדים מקומיים. לפיכך, כדי להגביל מתן הנחות בארנונה על-ידי ועד מקומי באותן מגבלות החלות על מועצה, נאלץ מחוקק המשנה להחיל את תקנות ההסדרים בעניין הנחות מתשלום ארנונה, באופן מפורש, גם על ועד מקומי. מאידך, בנושא הטלת הארנונה והעלאת שיעורה, נקטו תקנות ההסדרים בלשון "רשות מקומית", שכפי שהראינו לעיל, כוללת גם ועד מקומי, מה שפטר את מחוקק המשנה מהצורך לציין במפורש, גם בהקשר זה, כי תקנות אלו חלות על ועדים מקומיים.  תימוכין נוספים לפרשנות זו ניתן למצוא בהוראת סעיף 27(2) לחוק המדיניות הכלכלית לשנת הכספים 2005 (תיקוני חקיקה) תשס"ה-2005, שזו לשונו:

"9ב. בלי לגרוע מהוראות סעיף 9(ב)(2), ועד מקומי כמשמעותו בסעיף 3 לפקודת המועצות המקומיות, לא יטיל לראשונה ארנונה כללית על סוג נכס המצוי בתחומו, אלא לאחר שקיבל את אישור השרים לכך; הוראות סעיף 9(ב)(2) סיפה יחולו לענין אישור השרים לפי סעיף זה".

  סעיף זה אמנם חוקק לאחר הטלת הארנונה נשוא המחלוקת שלפנינו ואין לו תחולה בענייננו. אולם, לג(1) 113, 121). חרף גישה זו, ראה המחוקק להגביל את שיעורי הארנונה המוטלים על-ידי הרשויות המקומיות. לפיכך, היכרותו של הוועד המקומי את צרכי היישוב ותושביו אינה פוטרת אותו מההגבלות ותים הנדרש ואופן חלוקת הנטל בין התושבים, הייתה מקובלת בפסיקה עוד טרם חקיקת חוקי ההקפאה (בג"ץ 345/78 ירדניה חברה לביטוח בע"מ נ' עיריית תל-אביב-יפו, פ"ד החלות על הטלת ארנונה לפי חקיקת ההקפאה.

17.         מכאן, שחוק ההסדרים ותקנות ההסדרים חלים גם על ועדים מקומיים.הטלת ארנונה ראשונה בשנת 2002 על-ידי הוועד המקומי  שאלה נוספת העולה מטיעוני הצדדים, היא האם בשנת 2002 הטיל הוועד המקומי לראשונה ארנונה כללית על נכסים שבתחומו, או שמדובר בהעלאת שיעור ארנונה שכבר הוטלה על-ידו בשנת 2001.     לשאלה זו נפקות לעניין הדין לפיו תידון הטלת הארנונה. אם מדובר בהעלאת סכום הארנונה שכבר הוטלה בשנה הקודמת, כי אז ברור שחלה על העלאה זו המגבלה הקבועה בתקנה 7(א)(1) לתקנות ההסדרים, האוסרת העלאת ארנונה בשיעור של יותר מ-2.5% (ללא אישור השרים). לעומת זה, אם מדובר בארנונה שהוטלה לראשונה בשנת 2002, אזי תקנה 7(א)(1) תחול בענייננו רק אם תפורש, כטענת המערערים, כמגבילה גם את השיעור המצרפי של העלאת הארנונה על-ידי המועצה האזורית ועל-ידי הוועד המקומי כאחד.        לטענת המערערים, הואיל ובשנת המס 2001 הותר לוועד המקומי בצו המיסים שהוצא על-ידי המועצה האזורית לגבות מיסי ועד מקומי בסכום של 6 ש"ח למ"ר, יש לראות באותו היתר כחיוב "עקרוני" בארנונה, אף שבפועל הוועד המקומי לא ביקש לגבות ארנונה באותה שנה. על-כן, לשיטה זו, בארנונה שהוטלה על-ידי הוועד המקומי בשנת 2002, בסכום של 10 ש"ח למ"ר, יש משום העלאת סכום הארנונה שהוטלה בשנה הקודמת בשיעור העולה על 2.5% המותרים על-פי תקנות ההסדרים. משהעלאה זו לא קיבלה את אישור השרים, כנדרש בתקנה 9 לתקנות ההסדרים, היא בטלה.    הוועד המקומי טוען, ראשית, שאין מקום להתייחס לטענה זו של המערערים, שכן הטענה לא נזכרה בעתירה שהוגשה לבית המשפט קמא, והיא הופיעה לראשונה רק בסיכומים בערעור.    אכן, "בית המשפט לא ידון, בדרך כלל, בנימוק ערעור שלא נטען בערכאה הראשונה; מערער שלא הביא טענה לפני הדרגה הראשונה, מה לו בערעורו כי ילין עליה? עם זאת רשאי בית המשפט לערעורים, לפי שיקול דעתו, להתיר לראשונה העלאתה בערעור של טענה משפטית צרופה העולה מן התשתית העובדתית שנקבעה כדין בערכאה הראשונה" (י' זוסמן סדרי הדין האזרחי (מהדורה שביעית, 1995) 818. וראה גם: ע"א 442/85 משה זוהר ושות' נ' מעבדות טרבנול (ישראל) בע"מ, פ"ד מד(3) 661, 685; ע"א 742/88 א. ביטחון אזרחי בע"מ נ' מדינת ישראל, פ"ד מד(3) 5, 598). טענת המערערים הינה טענה משפטית, הנסמכת על צו הארנונה של המועצה האזורית לשנת 2001, אשר הוצג כחלק מהתשתית העובדתית שנפרשה בפני בית המשפט קמא. לפיכך, ניתן לדון בה בערעור, אף שלא נטענה בפני בית המשפט קמא.      עם זאת, אין לקבל את הטענה לגופה. טענת המערערים מבוססת על ההנחה שיש לראות בארנונה שהותר לוועד המקומי להטיל בשנת 2001, אף שבפועל לא הוטלה ולא נגבתה, כחיוב מס "עקרוני" החל על הנכס. המערערים סומכים טענתם על פסק דינו של השופט אנגלרד בעניין איגוד ערים אילון (ע"א 2765/98 הנ"ל). באותו עניין נידונה חוקיות החלטתה של המועצה האזורית מודיעין להטיל ארנונה על אתר לסילוק פסולת. בעבר, בעת שהאתר הוחזק ונוהל על-ידי המועצה עצמה, לא הטילה המועצה על הנכס חיוב ארנונה. אך בשנת 1996, לאחר שהמועצה העבירה את ניהול האתר לידיים פרטיות, היא ביקשה לגבות בגין הנכס ארנונה. על רקע זה התעוררה השאלה, האם הארנונה שהמועצה ביקשה לגבות בגין הנכס היא ארנונה המוטלת לראשונה או ארנונה שכבר הוטלה בעבר, שאז העלאתה כפופה לתקנה 7 לתקנות ההסדרים. בפסק הדין נקבע, שעל הנכס הוטל חיוב עקרוני בארנונה עוד בתקופה שהאתר הוחזק ונוהל על-ידי המועצה האזורית. כך נקבע, לאור הוראות סעיף 8(א) לחוק ההסדרים, אשר מחייב מועצה מקומית להטיל ארנונה כללית על נכסים שבתחומה, ותקנה 8(ב) לתקנות ההסדרים במשק המדינה (ארנונה כללית ברשויות המקומיות בשנת 19) תשנ"ג-19, הקובעת שאם לא הוטלה ארנונה כאמור, תהיה הארנונה הכללית שתטיל עליו הרשות המקומית לראשונה 10 ש"ח. מכוח הוראות אלו, נקבע בפסק הדין, קם לגבי נכס זה חיוב עקרוני בארנונה, אף שבפועל המועצה לא ביקשה לגבות ארנונה זו, בהיותה מפעילת האתר בעצמה. המסקנה הנגזרת מקביעה זו הייתה, שהארנונה אשר הוטלה על-ידי המועצה בשנת 1996 לא הייתה בגדר ארנונה שהוטלה לראשונה ויש לבחון את חוקיותה על-פי שיעורי עדכון הארנונות שהותרו בתקנות ההסדרים. מפסק דין זה אין ללמוד היקש שווה לענייננו. קיומו של חיוב עקרוני בארנונה, כפי שנקבע בפסק הדין בעניין איגוד ערים אילון, מקורו בכך שהמועצה האזורית הייתה חייבת, על-פי חוק ההסדרים והתקנות שהותקנו מכוחו, להטיל ארנונה, ומשלא עשתה כן, נקבע שיעור הארנונה בתקנות ההסדרים. ועד מקומי, לעומת זאת, אינו חייב, על פי סעיף 133(א) לצו המועצות המקומיות, להטיל ארנונה (אף שהוא רשאי לעשות כן). זה הדין גם לאחר שינוי נוסח הסעיף בתיקון תשס"ד, שבו נקבע שאם ועד מקומי החליט שלא להטיל ארנונה כללית בתחומו, רשאית המועצה האזורית להחליט על הטלת ארנונה במקומו, אם נוכחה שהדבר דרוש לביצוע הסמכויות שאצלה לוועד המקומי. מלשון הסעיף (לפני ואחרי התיקון) עולה כי אין חובה על ועד מקומי, או על מועצה אזורית במקומו, להטיל ארנונה כללית על נכסים שבתחום שיפוטו, וזאת, אף אם הותר לוועד המקומי על-ידי המועצה האזורית להטיל ארנונה. על-כן, לא ניתן לראות בארנונה שהותר לוועד להטיל על-ידי מועצה אזורית, אך בפועל לא הוטלה, כחיוב עקרוני בארנונה המוטל על הנכס מכאן, שיש לראות בארנונה שהוטלה על-ידי הוועד המקומי בשנת 2002 כארנונה שהוטלה לראשונה.  חישוב מצרפי של העלאת שיעור הארנונה על-ידי הוועד המקומי והמועצה האזורית גם אם מדובר בארנונה שהוטלה לראשונה (בשנת 2002) על-ידי הוועד המקומי, טוענים המערערים, וזו טענתם העיקרית, התוצאה המעשית של החיוב בארנונה זו, היא עלייה של עשרות אחוזים בשיעור הארנונה שהוטלה על אותם נכסים על-ידי השלטון המקומי - הוועד המקומי והמועצה האזורית - לעומת הארנונה שהוטלה על אותם נכסים (על-ידי המועצה האזורית לבדה) בשנה הקודמת (2001). העלאת ארנונה בשיעור כזה, כך הטענה, נוגדת את תכליתה של חקיקת ההקפאה.  נקודת המוצא לעניין זה, היא שהטלת ארנונה צריך שתעשה בחוק או מכוחו. כך קובע סעיף 1 לחוק יסוד: משק המדינה: "מיסים, מילוו&